Анотація
Федеральний податковий кодекс передбачає щороку близько 500 мільярдів доларів США у вигляді стимулів, спрямованих на заохочення соціально цінної діяльності, включаючи власність житла, благодійні внески, медичне страхування та освіту. Переважна більшість цих стимулів діє за допомогою відрахувань або інших підходів, які пов’язують розмір податкової пільги з граничною податковою групою домогосподарства, а це означає, що платники податку з вищими доходами отримують більші стимули, ніж платники податку з низькими доходами. Такий підхід часто підходить для забезпечення, наприклад, відрахування на комерційні витрати, призначених для вимірювання доходу або спроможності платити. Але такий підхід до стимулів, спрямованих на стимулювання соціально цінної діяльності, виключає більше третини Америки і втрачає важливу можливість підвищити ефективність та економічне зростання.
Ми пропонуємо суттєві зміни в тому, як уряд надає ці податкові пільги, що можна зробити на нейтральній основі щодо доходів. Згідно з нашою пропозицією, за замовчуванням для всіх податкових стимулів, спрямованих на сприяння суспільно корисній поведінці, буде єдиний податковий кредит, що повертається, який буде доступний для відповідних домогосподарств, навіть якщо вони не боржники податку на прибуток. Ці податкові пільги забезпечили б набагато більш рівномірну та поширену мотивацію соціально цінної поведінки, ніж існуючий набір податкових стимулів, і могли б допомогти згладити коливання доходів домогосподарств та макроекономічного попиту, що підвищило б економічну ефективність.
григоріанський на єврейський календар
ПОДАТКОВІ КРЕДИТИ, ЩО ПОДАТКУВАЄТЬСЯ ВІД ІНШИХ ФОРМ ПОДАТКОВИХ СТИМУЛЕЙ
Політики створили податкові пільги на власність житла, пенсійні заощадження, освіту та медичні витрати. Інші податкові пільги спрямовані на сприяння роботі, благодійності та інвестиціям у страхування життя, ануїтети, державні та місцеві облігації. Разом ці податкові пільги зменшують федеральні податкові надходження приблизно на 500 мільярдів доларів на рік, або приблизно на 4 відсотки валового внутрішнього продукту. Таким чином, найбільш ефективно структурувати ці податкові пільги є надзвичайно важливим питанням політики.
Приблизно 420 мільярдів доларів з цих існуючих податкових стимулів діють шляхом відрахувань, звільнень або виключень. Такі податкові пільги пов’язують розмір податкової пільги з граничною податковою групою фізичної особи: наприклад, відрахування в 1 долар коштує 35 центів тому, хто в 35-відсотковому граничному сегменті, але лише 15 центів для когось із 15-відсотковим граничним рівнем. Таким чином, такі стимули надають відносно слабкі стимули для тих, хто має низькі податкові ставки. Більше того, ці види податкових пільг не охоплюють дедалі більшої частки осіб та сімей з низьким і помірним доходом, які не мають жодних зобов’язань з федерального податку на прибуток, які потрібно компенсувати в будь-який рік. Більше 35 відсотків домогосподарств протягом будь-якого року не мають податкових зобов'язань з доходу; у цих домогосподарствах проживає майже половина всіх американських дітей.
Податкові кредити, що повертаються, представляють інший підхід. Оскільки вони є кредитом, а не вирахуванням чи виключенням, вони не залежать від граничної податкової категорії домогосподарства. Наприклад, податковий кредит у розмірі 1 долар зменшує податки на 1 долар і, таким чином, коштує так само для домогосподарств у 35-відсотковому або 15-відсотковому діапазоні. А оскільки вони підлягають поверненню, вони надають пільги всім податковим особам, незалежно від того, чи є вони заборгованими податками на прибуток.
ЗРОСТАННЯ ПОДАТКОВИХ КРЕДИТІВ, ЩО ПОВЕРНЕНО
Наразі Податковий кодекс містить три основні податкові кредити, що повертаються: податковий кредит на зароблений прибуток, податковий кредит на дитину та невеликий кредит на медичне страхування. Податковий кредит на зароблений прибуток (EITC) є найбільшою програмою боротьби з бідністю для нелітніх людей в країні. З огляду на інфляцію, бюджетні витрати на EITC зросли в дев’ять разів після того, як він був прийнятий у 1975 році, і лише за період з 1990 по 2000 роки він збільшився втричі. Зовсім нещодавно були введені в дію податковий кредит на дитину з частковою відшкодуванням (CTC) і кредит на медичне страхування, який повністю повертається, а також розширено та прискорено можливість повернення коштів.
Кілька факторів, ймовірно, сприяли різкому зростанню кредитів, що повертаються, протягом останніх трьох десятиліть (див. Рисунок 1). Наприклад, політики все більше покладалися на податковий кодекс, а не на прямі державні витрати, щоб субсидувати домогосподарства та впливати на їхню поведінку внаслідок уявних або реальних стимулів у рамках податкового законодавчого процесу, що підтримало зростання кредитів, що повертаються.
СПРАВА ДЛЯ ЄДИНОГО ПОВЕРНЕННЯ КРЕДИТІВ
Незважаючи на зростання кредитів, що повертаються, більшість податкових стимулів, спрямованих на сприяння соціально-вигідній поведінці, мають форму відрахувань або інших підходів, пов’язаних із граничними податковими ставками. Але якщо політики хочуть широко пропагувати соціально цінну поведінку за допомогою податкового кодексу, кредити, що повертаються, зазвичай необхідні. Як показано на малюнку 2, у будь-який рік більше однієї третини домогосподарств не мають федерального податку на прибуток. Близько чверті податкових одиниць подають податкову декларацію, але не мають податкових зобов’язань з податку на прибуток, а ще 13 відсотків не подають. Більше того, майже половина всіх дітей і 80 відсотків дітей у неповних домогосподарствах проживають у податкових одиницях без податкових зобов’язань у будь-який рік.
У результаті, якщо політики хочуть створити стимули за допомогою податку на доходи фізичних осіб для всіх або більшості податкових одиниць, щоб кожен рік діяти певною поведінкою, наприклад, заощаджувати чи здобувати освіту для себе чи своїх дітей, відшкодування слід вважати не тільки прийнятним інструментом. податкової політики – це обов’язково.
Крім того, якщо немає доказів того, що певні домогосподарства більш чутливі до стимулів, ніж інші, або отримують більші соціальні вигоди від заняття діяльністю, податкові пільги є найефективнішими, якщо вони забезпечують однакові стимули для всіх домогосподарств – і це може бути досягнуто лише в простим способом за допомогою єдиного (і поверненого) кредиту.
Причина того, що єдине стимулювання є найефективнішим підходом за відсутності доказів щодо відмінностей у реагуванні або соціальних вигодах, полягає в тому, що невелика кількість великих помилок у недостатньому або надмірному субсидуванні діяльності є більш дорогим з точки зору ефективності, ніж велика кількість дрібних помилок. Наприклад, уявіть собі, що певна поведінка, можливо, благодійні внески, в середньому генерує 5 центів соціальних виплат на внесений долар на рік, а політики вирішили субсидувати внески в середньому на 5 центів за долар. Далі уявіть, що існує 50-відсотковий шанс, що долар внесків домогосподарства з високим рівнем доходу генерує 10 центів соціальних виплат, тоді як долар внесків домогосподарства з низьким рівнем доходу не генерує їх, і 50-відсотковий шанс, що ця модель перевернутий. Уніфікована субсидія в 5 центів залишила б 5 центів втрачених соціальних виплат в обох випадках. Між тим, субсидія у розмірі 10 центів, призначена одній групі, призведе до втрати соціальних виплат на 10 центів в одному випадку і жодної в іншому. Уніфікована субсидія є ефективнішою – вона технічно мінімізує очікувані втрати без винятку – оскільки невелика кількість великих помилок (один випадок 10 центів) коштує дорожче, ніж велика кількість дрібних помилок (два випадки по 5 центів).
Ми визнаємо, що багато поведінкових податкових стимулів можуть бути поганою політикою, незалежно від того, чи мають вони форму єдиних кредитів, що повертаються, можливо, тому, що така поведінка насправді не створює соціальних вигод, або тому, що такі соціальні пільги найкраще вирішувати шляхом прямого надання державою благ. або регулювання. Проте, навіть беручи до уваги ці обмеження, припускаючи продовження існування податкових стимулів, наша структура за замовчуванням, як правило, є кращою, оскільки вона мінімізує очікувані соціальні втрати від податкових стимулів, незалежно від того, чи насправді така поведінка є соціально вигідною.
Ми також визнаємо, що податкові пільги не повинні забезпечувати однакові стимули для всіх домогосподарств за будь-яких обставин. Якщо є докази того, що пов’язані соціальні виплати систематично змінюються залежно від класу доходу, або що різні групи доходів демонструють різний рівень реагування на субсидію, податкові пільги не повинні бути однаковими для всіх домогосподарств. Справді, ці відмінності між різними групами доходів, безсумнівно, існують. Але коли, як це часто буває, докази з цих питань відсутні або непереконливі, найефективнішою формою податкового стимулювання є єдиний кредит, що повертається. Тому тягар доказування має лежати на тих, хто віддає перевагу іншій формі податкових стимулів, щоб продемонструвати, що такі відхилення від єдиного кредиту, що повертається, виправдовуються емпіричними доказами.
Таким чином, якщо політики бажають використовувати податкову систему для створення стимулів для певної соціально цінної поведінки, немає сенсу виключати більше третини американських осіб і сімей з їхнього охоплення або надавати менші пільги деяким домогосподарствам, ніж іншим, відсутність доказів того, що ці американці були б відносно нечутливими або що їхня поведінка приносить менше суспільних переваг. Більше того, навіть якщо є емпіричні дані, які свідчать про те, що оптимальні податкові стимули не повинні бути однаковими для всіх домогосподарств, найефективнішим стимулом майже напевно є певний вид кредиту, що повертається. Вкрай малоймовірно, що відбувається різкий зрив соціальних пільг або реагування на стимулювання саме в момент відсутності податкових зобов’язань з податку на прибуток, і ці види розривів притаманні застосуванню всіх інших основних форм податкових пільг.
Потенційні переваги кредитів, що повертаються, ще більше посилюються за рахунок другої характеристики: їх здатності допомагати зрівнювати доходи домогосподарства. Тобто у важкі роки трансформація існуючих податкових пільг у єдині кредити, що повертаються, підвищить дохід після сплати податків і, таким чином, допоможе пом’якшити удар падіння заробітків, безробіття чи інших труднощів. Таке згладжування доходу бажане з кількох причин. Це може зменшити витрати, пов’язані з економічною нестабільністю, і компенсувати збої на страхових ринках. Це також дозволяє сім’ям більш впевнено планувати свої витрати та уникає додаткових витрат (таких як витрати на переїзд та борг по кредитних картках) на фінансування постійних змін у життєвому рівні домогосподарств. Згладжування доходу особливо вигідно для домогосподарств з низьким рівнем доходу, оскільки вони, як правило, не мають легкого доступу до кредиту, щоб пережити важкі часи, оскільки вони, як правило, мають більш нестабільні доходи, ніж інші сім’ї загалом, і оскільки шоки доходів можуть призвести до зниження у їхніх економічних обставинах, які зберігаються протягом тривалого періоду часу та передаються їхнім дітям.
Останнім елементом справи щодо єдиних кредитів, що повертаються, є їх здатність згладжувати макроекономіку. Як і згладжування доходів домогосподарств, макроекономічне згладжування може підвищити економічну ефективність. Зокрема, макроекономічні коливання попиту ускладнюють оптимізацію інвестиційних та виробничих функцій компаніям, що призводить до витрат на коригування. Ці труднощі можуть гальмувати внутрішні та іноземні інвестиції, що корелює з економічним зростанням. Як наслідок, існує широкий консенсус щодо підтримки політики оподаткування та витрат, яка автоматично є антициклічною. Уніфіковані кредити, що повертаються, можуть допомогти стабілізувати коливання макроекономічного попиту, підвищуючи готівкові виплати сім’ям у періоди спаду, що потім сприяє збільшенню витрат – саме бажаної реакції в такі періоди.
КОНКРЕТНИЙ ПРИКЛАД: пенсіонні внески до 401(K)S ТА IRAS
Вільям Гейл з Брукінгса, Джонатан Грубер з Массачусетського технологічного інституту і Пітер Орзаг з Брукінгса нещодавно запропонували конкретний приклад, схожий за духом до нашої ширшої пропозиції щодо політики. Вони відзначають, що поточні стимули для внесків у плани 401(k) та IRA дають найбільші негайні переваги особам із вищими доходами з найвищими податковими групами.
Гейл, Грубер і Орзаг замінять існуючі податкові відрахування для внесків на пенсійні ощадні рахунки 30-відсотковим державним внеском. На відміну від нинішньої системи, внески працівників на рахунки роботодавців 401(k) більше не будуть виключені з доходу, що підлягає оподаткуванню, а внески до IRA більше не будуть вираховуватися з оподаткування. Крім того, будь-які внески роботодавця до плану 401(k) будуть розглядатися як оподатковуваний дохід працівника (так само, як і поточна заробітна плата). Однак усі кваліфіковані внески роботодавця та працівника будуть мати право на 30-відсотковий державний внесок незалежно від доходу працівника. Згідно з оцінками мікросимуляційної моделі Центру податкової політики, ця пропозиція була б приблизно нейтральною щодо доходів для федерального уряду.
Ця пропозиція надає конкретний приклад того, як податкові знижки чи виключення можуть бути трансформовані на нейтральній основі до доходів у єдиний кредит, що повертається. Наш аналіз загалом підтримує цю трансформацію як структуру за замовчуванням для стимулювання пенсійних заощаджень, припускаючи, що такі стимули мають на меті сприяти соціальним виплатам, отриманим від пенсійних заощаджень, і що жодні інші аспекти податкового кодексу не мають на меті відігравати цю роль.
ОПОЗИЦІЯ ЩОДО КРЕДИТІВ, ЩО ПОВЕРНЕНО
Противники кредитів, що повертаються, зазвичай викликають чотири основні проблеми. По-перше, дехто ставить під сумнів, наскільки уряд має займатися перерозподілом між різними групами доходів. По-друге, деякі стверджують, що податкову систему слід використовувати лише для збільшення надходжень, а не для надання субсидій. По-третє, дехто вважає, що всі американці повинні платити хоча б якийсь податок, навіть якщо всього один долар, як обов’язок громадянства і щоб вони відчували певну зацікавленість у урядових рішеннях. Нарешті, деякі стверджують, що кредити, що повертаються, підвищать адміністративні витрати та витрати на дотримання правил у мережі та особливо піддаються шахрайству та зловживанням.
Однак занепокоєння щодо масштабів державного перерозподілу не виправдовують відмови від кредитів, що повертаються, які введені для підвищення економічної ефективності шляхом субсидування соціально-вигідної поведінки. А занепокоєння щодо надання субсидій через податкову систему замість системи трансфертів, як правило, є запереченнями проти податкових пільг загалом, а не проти структурування податкових стимулів як кредитів, що повертаються.
Третє заперечення – що всі американці повинні платити певний податок – ігнорує той факт, що більшість домогосподарств, які претендують на кредити, що повертаються, сплачують різноманітні федеральні, державні та місцеві податки, крім податку на прибуток. Більше того, якщо вас цікавлять виключно федеральні податки на прибуток, цілком імовірно, що більшість бенефіціарів кредиту, які повертаються, сплачують додатну суму федерального прибуткового податку з часом у результаті коливань доходів, які люди, як правило, відчувають протягом свого життя. Дійсно, спрощена модель федерального закону про податок на прибуток 2003 року з використанням даних Панельного дослідження динаміки доходу свідчить про те, що приблизно три чверті податкових одиниць, які мають право на відшкодування елемента EITC або CTC в якийсь момент протягом 20-річного періоду тим не менш, матиме позитивний чистий федеральний податок на прибуток за цей період, якщо історичні моделі прибутків можуть бути орієнтиром. Таким чином, навіть якщо прийняти принцип, згідно з яким сплата певного податку на прибуток необхідна для того, щоб відчути свою причетність до рішень уряду (а ми цього не робимо), цей принцип не обов’язково виключатиме кредити, що повертаються, після того, як зобов’язання з податку на прибуток будуть перевірені протягом більш тривалих періодів часу.
Земля з телескопа Хаббл
Останнім запереченням проти кредитів, що повертаються, є те, що вони можуть посилити шахрайство та пов’язані з цим проблеми з дотриманням вимог. Проте в теорії і на практиці немає жодних емпіричних доказів, чому при шахрайстві має бути ефект обриву саме в точці позитивного податкового зобов’язання з податку на прибуток. У будь-якому випадку, шахрайство може бути легше приховати, коли воно відбувається у формі вирахування або виключення, що зменшує оподатковуваний дохід, на відміну від кредиту, що повертається. Натомість зменшення шахрайства та пов’язаних з цим проблем із дотриманням усіх податкових стимулів, включаючи кредити, що повертаються, вимагає простої структуризації стимулів, покладаючись на звіти третьої сторони та інвестуючи в кадровий персонал правоохоронних органів.
Ми визнаємо, що збільшення поширеності кредитів, що повертаються, може створити стимули для податкових одиниць, які наразі не подають документи, щоб почати подавати документи, тим самим збільшуючи адміністративні витрати для уряду та витрати на дотримання законодавства для цих домогосподарств. Ці витрати реальні і їх слід враховувати. Проте не варто їх перебільшувати. Наразі лише близько 13 відсотків податкових одиниць не є реєстраторами. Як наслідок, особи, які не подають документи, становлять відносно невелику частку домогосподарств, які отримають вигоду від структурування податкових пільг у вигляді єдиних кредитів, що повертаються. Більше того, усі податкові пільги є виборними, і навіть для тих, хто не подає документи, адміністративні витрати та витрати на дотримання вимог, пов’язані з їх поданням, у багатьох випадках можуть бути переповнені доларовою вартістю кредиту.
ВИСНОВОК
Уніфіковані податкові кредити, що підлягають відшкодуванню, як правило, є найефективнішою структурою для податкових стимулів для заохочення бажаної поведінки, коли, як це часто трапляється, докази того, як бажана поведінка та пов’язані з нею соціальні вигоди змінюються в залежності від розподілу доходу, недоступні або непереконливі. Справді, податкові кредити, що підлягають відшкодуванню, як правило, є єдиним способом гарантувати, що податкові стимули охоплять приблизно дві п’ятих податкових одиниць без позитивних зобов’язань із податку на прибуток у певному році. Ці переваги ефективності збільшуються завдяки здатності кредитів, що повертаються, допомагати згладжувати доходи на рівні домогосподарства, а також їх здатності більшою чи меншою мірою підвищувати роль податкової системи як автоматичного стабілізатора макроекономічного попиту. Сполучені Штати витрачають майже 4 відсотки ВВП щороку на субсидування соціально цінної діяльності через податковий кодекс. Наша пропозиція значно підвищить ефективність і справедливість цієї значної інвестиції.